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Les directives européennes : Un outil favorisant la mobilité des citoyens de l'Union.

JEAN TAGLIAFERRI
Attaché au Ministère de l'Education Nationale, Luxembourg

Assemblée générale de la European Federation for Psychoanalytic Psychotherapy in the Public Sector ( EFPP )
Luxembourg, 30 et 31 mars 2001

Législation et réglementation en vigueur

La réalisation d'un Grand Marché intérieur s'est heurtée dès sa création à une mobilité hésitante de la part des citoyens de l'Union. Cette mobilité déjà difficile à réaliser en soi, a été fortement contrecarrée par tout un ensemble d'entraves.
Ces entraves étaient, et le sont en partie encore aujourd'hui, dues à des structures politiques fort différentes. Ces différences se sont surtout manifestées au niveau des législations sociales et scolaires.
Afin de promouvoir la mobilité des ressources humaines, indispensables à la réalisation d' une économie communautaire performante, la Commission européenne a essayé, par l'élaboration et mise en vigueur de lois européennes , appelées directives , d'introduire des mécanismes facilitant la mobilité.
Une des entraves les plus manifeste découlait de l'architecture fort divergente des différents systèmes éducatifs. Pour porter remède à cette situation, la Commission a élaboré des directives permettant l'accès et à des professions déterminées (et leur exercice), souvent réglementées, en y introduisant des dispositions ayant trait notamment à l'accès d'une profession et à un mécanisme de reconnaissance des cycles études, respectivement des diplômes et certificats sanctionnant ceux-ci.
Cet outil législatif a été mis en vigueur à partir de la deuxième moitié des années soixante-dix. Ces directives, dites sectorielles, concernaient des professions réglementées du domaine de la santé publique, dont les directives

  • directive 77/452/CEE du Conseil du 27 juin 1977 visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres d'infirmier responsable de soins généraux et comportant des mesures destinées à faciliter l'exercice effectif du droit d'établissement et libre prestation de services ;
  • directive 93/16/CEE du Conseil du 5 avril 1993, visant à faciliter la libre circulation des médecins et la reconnaissance mutuelle de leur diplômes, certificats et autres titres.
  • directive 85/433/CEE du Conseil du 16 septembre 1985 visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres en pharmacie, et comportant des mesures destinées à faciliter l'exercice effectif du droit d'établissement pour certaines activités du domaine de la pharmacie ;
  • directive 78/1026/CEE du Conseil du 18 décembre 1978 visant à reconnaissance mutuelle des diplômes, ,certificats et autres titres de vétérinaire et comportant des mesures destinées faciliter l'exercice effectif du droit d'établissement et de libre prestation de services.
  • directive 78/686/CEE du Conseil du 25 juillet 1978,visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes ,certificats et autres titres du praticien de l'art dentaire et comportant des mesures destinées à faciliter l'exercice effectif du droit d'établissement et de libre prestation de services.
  • directive 80/154/CEE du Conseil du 21 janvier 1980, visant à reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres de sage-femme, et comportant des mesures destinées faciliter l'exercice effectif du droit d'établissement et de libre prestation de services, ainsi qu'une directive ayant trait au domaine de l'architecture, c. à d. la directive du Conseil, du 10 juin 1985, visant à reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autre titres du domaine de l'architecture et comportant des mesures destinées à faciliter l'exercice effectif du droit d'établissement et de libre protestation de services (85/384/CEE).Cet ensemble de directives du Conseil , se rapporte à des domaines sensibles, tels que la santé ou la sécurité publique et concerne des professions, pratiquement réglementées dans tous les Etats membres.

Cet outil législatif communautaire se caractérise par une grande contraingnance dans exécution et dans son application.
Ainsi, les détenteurs d'un titre répertorié à l'annexe d'une des directives précitées, ont le droit d'accès à la même profession réglementée dans tous les autres Etats membres, et ceci au niveau de l'exercice de cette profession comme salarié ou en libéral.
Cet outil a eu l'avantage d'être d'une application facile, dans la mesure où les dispositions de chacune des directives concernées déterminait tout titre donnant accès à l'exercice d'une profession déterminée, et excluait de ce fait tout titre ne figurant pas dans l'annexe de directive visée. Le désavantage de cet outil communautaire découlait de l'élaboration même de ces directives sectorielles. Ainsi fallait-il, pour chaque profession (réglementée!) élaborer une directive spécifique en y définissant tout un ensemble de dispositions, dont les études, les titres sanctionnant ces études, l'exercice de la profession etc. . .
Or, si cet exercice a déjà été fort difficile à mener à bon terme pour 9 ou 10 Etats membres, il l'a été bien plus pour 15 Etats membres (et le sera encore davantage pour 20/25 Etats membres). La Commission s'en est vite rendue compte et a dès lors pris l'option d'élaborer et de mettre en vigueur une deuxième génération de directives, à savoir celles dites du système général de reconnaissance.
Actuellement ces directives sont au nombre de trois, couvrant tant le domaine de l'enseignement supérieur que celui de l'enseignement secondaire, technique et professionnel, à savoir :

  • directive 89/48/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 relative à un système général de reconnaissance des diplômes supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'un durée minimale de trois ans ;
  • directive 92/51/CEE du Conseil du 18 juin 1992, relative à un deuxième système général de reconnaissance des formations professionnelles, qui complète la directive 89/48/CEE ;
  • directive 1999/42/CEE du Parlement européen et du Conseil du 7 juin 1999 instituant un mécanisme de reconnaissance des diplômes pour les activités professionnelles couvertes par les directives de libéralisation et portant mesures transitoires et complétant le système général de reconnaissance des diplômes.

Ces directives se distinguent en matière d'application des directives dites sectorielles par un échelonnage de possibles décisions de l'Etat membre d'accueil, permettent de ce fait une souplesse accrue en matière de reconnaissance.
Les dispositions des directives dites générales contiennent ainsi des mesures de " compensation ".
L'éventail des possibles décisions de l'Etat membre accueillant un migrant n'est pas réduit à une décision positive ou négative telle que le prévoit les directives sectorielles, mais également à des décisions permettant au migrant d'obtenir une reconnaissance, après une formation supplémentaire, grâce à un stage d'adaptation ou à une épreuve d'aptitude.
Ces mesures, sont au choix du migrant (directive 89/48/CEE) ou sont fixées par l'Etat membre d'accueil (directive 1999/42/CEE).
Il convient de relever que l'objectif premier de ces directives (ainsi que des directives sectorielles) est de fixer un éventail de mesures permettant à un migrant ayant acquis des diplômes, certificats ou d'autres preuves de formation dans l'Etat membre d'origine d'accéder à une profession, réglementée ou non, dans un autre Etat membre. Même s'il est évident que les études constituent un élément important du dossier introduit par le migrant, elles ne sont pas pour autant les seul critères sur lesquelles repose la décision de reconnaissance, resp. la décision de conférer un accès à l'exercice d'une profession déterminée.
Ainsi au fil des années, la prise en compte de l'expérience pratique qu'un migrant a acquis au fil de l'exercice d'une profession dans un Etat membre, a joué un rôle de plus en plus important dans le processus de décision en matière d'accès à l'exercice d'une profession.
Ce système général ne se limite nullement à introduire un mécanisme de reconnaissance de diplômes, mais s'évertue également à définir des notions importantes telles que celles

– de diplôme, certificat ou autre titre ;
– de profession réglementée ;
– d'activité professionnelle réglementée ;
– d'Etat membre d'accueil ;
– d'expérience professionnelle ;

Au vu de ce qui précède, un migrant introduisant une demande de reconnaissance de ses études en vue de l'exercice d'une profession dans l'Etat membre d'accueil peut se voir notifier, notamment lorsque les études professionnelles ont une durée plus courte, que les études correspondantes dans l'Etat membre d'accueil, une décision de se soumettre, à des mesures compensatrices dont un

a) un stage d'adaptation ;
b) une épreuve d'aptitude ;

ad a.) ou comprend ,par un stage d'adaptation d'une profession réglementée qui est effectué dans l'Etat membre d'accueil sous la responsabilité d'un professionnel qualifié et qui est accompagné éventuellement d'une formation complémentaire. Le stage fait l'objet d'une évaluation. Les modalités du stage et de son évaluation ainsi que le statut du stagiaire migrant sont par l'autorité compétente de l'Etat membre d'accueil.

ad b.) on comprend , par épreuve d'aptitude, un contrôle concernant exclusivement les connaissances professionnelles du demandeur, qui est effectué par les autorités compétentes de l'Etat membre d'accueil et qui a pour but d'apprécier l'aptitude du demandeur à exercer dans cet Etat membre une profession réglementée.
Pour permettre ce contrôle, les autorités compétentes établissent une liste des matières qui, sur la base d'une comparaison entre la formation requise dans leur Etat et celle reçue par le demandeur, ne sont pas couvertes par le diplôme, le certificat ou le titre dont peut se prévaloir le demandeur.
L'épreuve d'aptitude doit prendre en considération le fait que le demandeur est un professionnel qualifié dans son pays d'origine ou de provenance. Elle porte sur des matières à choisir parmi celles qui figurant sur la liste et dont la connaissance est une condition essentielle pour pouvoir exercer la profession dans l'Etat membre d'accueil. Cette épreuve peut également comprendre la connaissance de la déontologie appliquée aux activités concernées dans l'Etat membre d'accueil. Les modalités de l'épreuve d'aptitude sont déterminées par les autorités compétentes dudit Etat dans le respect des règles du droit communautaire.
Le statut dont jouit dans l'Etat membre d'accueil le demander qui souhaite se préparer à l'épreuve d'aptitude dans cet Etat est fixé par les autorités compétentes de cet Etat.

Il faut relever que ces mesures de compensation s'appliquent souvent dans le cas ou le migrant peut se prévaloir d'avoir exercé une profession (réglementée ou non dans l'Etat membre d'origine ),réglementée dans l'Etat membre d'accueil , mais ou les études suivies par le migrant dans l'Etat membre d'origine ,sont agencées de manière différente (p. ex durée des études, contenu des études (différences substantielle etc.…) ou dans le cas où le domaine d'activité dans l'Etat membre d'origine diffère du domaine d'activité dans l'Etat membre d'accueil. (A titre d'exemples les détenteurs du graduat belge en kinésithérapie ont dû se soumettre pendant un certain temps au Luxembourg à une épreuve d'aptitude en électrothérapie .La raison en est que le domaine de l'électrothérapie est réservé aux médecins spécialisés en Belgique, tandis qu'au Luxembourg l'électrothérapie fait parties des activités du kinésithérapeute).
Au fil des années, application des dispositions a connu une évolution, notamment suite à des recours introduits soit devant une juridiction administrative nationale, soit devant la Cour de Justice de l'Union Européenne.
Ainsi, l'expérience professionnelle acquise par un migrant, doit être prise en compte. Il en va de même d'une décision en matière de reconnaissance d'études et d'accès à une profession (réglementée ou non), émise par un Etat membre d'accueil. Ainsi un deuxième Etat membre d'accueil, doit-il tenir compte, de l'élément communautaire du dossier du migrant, constitué par la décision de reconnaissance des études, respectivement par la décision de conférer un accès à une profession déterminée accordée par un premier Etat membre d'accueil.
A la lumière des dispositions tant du système général de reconnaissance des études que celui des directives sectorielles, l'accès à une profession déterminée est l'élément clé du dossier introduit par un migrant. La comparaison des diplômes ou certificats sanctionnant ces études (comparaison de la durée des études, des curricula etc.…) ne constitue qu'un élément de ce dossier. Les actions de la Commission européenne ainsi que la jurisprudence de la Cour de Justice vont clairement dans ce sens.

La profession de psychothérapeute dans le contexte européen
Au cours de l'assemblée générale précitée s'est posée la question de savoir sous quelles conditions, une nouvelle profession (de santé ?) dans le domaine de la psychothérapie pourrait voir le jour au niveau européen ? A cet effet il convient de relever que les Etats membres sont seuls responsables en vue de déterminer

– les professions devant faire l'objet d'études bien déterminées subordonnant l'accès à cette profession ;
– les modalités des études (accès aux études, durée des études, conditions de réussite des études respectivement conditions d'obtention du diplôme, contenu des études (matière à étudier)… ;
– les modalités d'accès et d'exercice de cette profession.

La Commission européenne, pour sa part s'est dotée du droit d'initiative en vue d'harmoniser les conditions permettant à des professionnels travaillant dans un domaine bien déterminé, de migrer vers d'autres Etats membres de l'Union et d'y exercer leur profession.
Dans le cas présent, une possibilité (contraignante) consiste à élaborer et à mettre en vigueur une directive sectorielle dans le domaine la psychothérapie, contenant surtout des dispositions, permettant à des migrants d'avoir accès à une profession déterminée dans le domaine visé.
Comme relevé ci avant, l'élaboration et la mise en vigueur d'une directive sectorielle étant une procédure lourde, la profession de psychothérapeute doit être perçue comme une profession " sensible " et qui a un grand intérêt pour le citoyen européen. D'autre part les Etats membres devront tomber d'accord pour statuer et prendre les mesures qui s'imposent pour garantir que l'exercice de cette profession doit être subordonnée :

– à des études déterminées (durée des études, programmes identiques…)
– à la définition de l'activité professionnelle du psychothérapeute

Cette connivence de vues entre Etats membres ne signifie pas impérativement que les études débouchant sur l'activité / la profession en question doivent être strictement identiques quant à leur durée et à leur contenu. Des divergences minimes en matière d'études peuvent être épongées. Des divergences substantielles en matière de droit d'exercer, notamment en matière de domaine d'activité, sont bien plus difficiles à gommer.
Les Etats membres doivent, avant d'envisager de suggérer à la Commission de prendre une initiative de réglementation en la matière, tomber d'accord pour définir le champ d'activité du psychothérapeute.
Ceci signifie que la profession de psychothérapeute doit être définie de préférence comme profession réglementée.
Aussi revient-il aux Etats membres de préparer le terrain à l'élaboration d'une éventuelle directive sectorielle par un travail de définition de l'activité professionnelle et des études conditionnant l'accès à cette profession.

Situation actuelle

Les coordinations du système général réunis à Bruxelles début juin pour faire le point sur l'application des directives du système général ont été informés par des responsables de la Commission qu'une initiative tendant à couler, tant les différentes directives sectorielles, que les directives du système général, en une seule directive (" overhelming directory ").
Il va sans dire que cette information n'a pas manqué de susciter bon nombre de questions, restées toutes sans réponses, à une seule exception : la Commission a déclaré vouloir présenter ce projet de directives lors de la réunion semestrielle des Chefs d'Etat et ceci au printemps de l'an 2002
Finalement la Commission a adressé un questionnaire aux Etats membres concernant l'application des directives, avec prière de le diffuser aux organisations professionnelles nationales.

Luxembourg, le 21 septembre 2001

Jean Tagliaferri

 

 
 


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last modified: 2005-01-02